拯救“低头族”也得分情况

（一）法教义学之外其他研究范式的境遇 我国台湾地区对德国法学的大规模地继受，给当地的基础法学及其研究者们造成的直接影响，首先表现为在以法教义学为尊的学术格局之下，法教义学之外的其他范式实际上很难获得开阔的学术发展空间。

应当使地方的自主性得到制度化的确认与保障，并通过这种制度的实施，使地方与地方之间、地方与上级及中央之间形成紧密联结而又保持适度张力的持续平衡状态。第一，就中央层面而言，《宪法》关于全国人大的职权中审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告的规定，关于全国人大常委会职权中在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划的规定，关于国务院职权中编制和执行国民经济和社会发展计划领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划的规定等，均涉及到区域协调发展事项。

站在社会主义现代化强国建设与人民美好生活的高度，区域协调发展是一个重要的宪法学上研究的课题。[38]并指出，宏观的中央积极性又可被逻辑解构为成百上千应当充分发挥的地方积极性，中央积极性本质上源于各地方积极性的有机整合。2018年11月，中共中央、国务院明确要求以疏解北京非首都功能为牛鼻子，努力形成京津冀目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局。[18]有学者指出，宪法发展一词，可以超越形式主义宪法观下正式——非正式的二元对立，通过党领导人民认识宪法发展规律、实现宪法所承诺的美好生活，将宪法变动的正当性寓于历史规律的阐释之中，既关注宪法变动的形式合法性，又关注实质正当性，兼顾宪法发展的规范性和合规律性。截至2020年12月31日，全国有34个省级行政区划单位，333个地级行政区划单位，2844个县级行政区划单位。

[2]从20世纪90年代开始，我国提出了一系列区域协调发展战略。整体与局部之间具有辩证关系，固然没有国家整体的强大，就没有稳定繁荣的地方。[31]陈瑞华：《司法裁判的行政决策模式：对中国法院司法行政化现象的重新考察》，《吉林大学社会科学学报》2008年第4期。

从改革过程看，法官职务序列也经历了脱钩-挂钩-脱钩的过程。由于改革资源只能投入到有限的改革领域，因此司法改革者往往只能对内不断挖掘制度潜能，在既有制度框架下进行调整和修正。我国法院人员分类管理改革的复兴期由此拉开序幕并稳步推进。[3]See Clifford Geertz, Agricultural Involution: The Process of Ecological Change in Indonesia, University of California Press,1963, pp.79-80. [4]参见[美]黄宗智：《华北的小农经济与社会变迁》，中华书局1986年版，第4～7页。

这就使得部分司法人事改革表层结构向着职业化与去行政化运动，而深层结构则是在进行反向运动。法院人员分类管理改革可谓我国司法改革中的老面孔。

[3] 著名历史社会学家黄宗智发展了内卷化的概念用以解释中国曾经的小农经济：（1）受制于人口过剩、土地有限以及可替代产业缺失等因素，历史上新增的人口因为生存压力被过度投入到效率并非最大化的小农经济（家庭式农场）中。然而，受政治结构、竞争结构和组织结构的三重制约，司法改革的内卷化风险仍然如影随形。一些浅层的具有符号意义的指标迅速得到改善，而深层的指标改善则相对缓慢。事实上，我国司法改革在特定领域成效显著，有力地推动了司法体制的现代化转型。

[53] （三）破除行政主导：转变领导决策与政治动员的方式 在本轮司法改革中去行政化、去地方化等方案有利于推动司法权依法独立行使、提升司法的权威性，就整体而言符合司法规律。为了改变这一局面，《二五纲要》强调要建立符合审判工作规律和法官职业特点的法官职务序列。破除行政主导，保障依法推进、扩大多元参与、提倡增量改革。[9]参见杨力：《从基础司改到综配司改：内卷化效应纾解》，《中国法学》2020年第4期。

[18]聘用制书记员改革很快在全国范围内推开，各地严格遵循单独序列管理的原则，尤其强调聘用制书记员不得转任法官。在千变万化中，司法改革面临的宏观、中观与微观问题是相对确定的，它们之间的彼此交织成为司法改革必须直面的制度环境。

内卷化可能诱发司法改革成效的非均衡化，那种容易出彩、政治风险低的改革往往取得较好的成效。【中文关键字】司法改革。

尽管改革在相关领域取得显著的成效，却难以完全实现预期目标，改革因成效不均衡而无法全面深化。行政主导的司法改革容易陷入单方推进、封闭式的境地，无法充分凝聚改革共识，可能导致功利主义和策略主义的改革。即使其他地区试点取得显著成效的制度，本地也可能为了追求创新而另起炉灶，建立一套新的制度。第二，行政主导可能诱发目标替代。[51]其二，限制司法改革试点中的无效竞争。从内部视角观察，要避免在改革过程中为取得短期成效而破坏司法规律、牺牲司法特性。

例如，明确书记员由省级统一招聘，实行分级管理，建立专门的考评和退出机制。在官方的改革规划中，书记员管理体制改革被视为法院人员分类管理改革的起点和重要步骤，是法官助理制度和法官员额制改革的基础。

[32]同样，法院人员分类管理改革在文本上建立了动态管理的制度，但在实践中部分法院并未真正有效施行。行政主导模式型塑并强化了我国司法改革的内卷化风险。

实际上，地方试点主义是司法改革应对我国国情所作出的必然选择。然而，对于我国司法改革而言，其特殊性不在于周期循环，而在于改革者在有限选择中持续内卷投入进而可能产生的制度锁定。

[5]参见[美]黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，中华书局1992年版，第315～317页。[52]通过建立评估指标体系、设立对照组，以科学实验的方式构建试点成效评估机制。[14]参见肖扬：《最高人民法院工作报告——2002年3月11日在第九届全国人民代表大会第五次会议上》，《人民日报》2002年3月20日。在不同时代法院人员分类管理改革的过程中，院长、庭长都实质参与并掌握内部法官选任程序的制定权。

2002年出台的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》（以下简称《职业化意见》）第25条明确要求合理确定法官员额。[21]2016年《法官助理、检察官助理和书记员职务序列改革试点方案》和2017年《人民法院、人民检察院聘用制书记员管理制度改革方案（试行）》两份改革方案出台之后，复兴期书记员单独序列改革再次以聘用制为核心展开。

法官员额制、法官遴选、法官等级制、书记员、法官助理等曾经遭遇顶层体制制约的改革内容都配套以中央层面的改革文件。[54]因此，要治理内卷化风险就必须破除司法改革内部结构的行政主导，转变领导决策与政治动员的方式。

在1999-2021年间的23份最高人民法院工作报告中，分类管理一词一共出现在14份报告中，见微知著，这项改革的重要性可见一斑。尽管从表层看，（员额）法官确实已经选任产生并履行职责，但是，部分法院内部仍然通过各种制度设计保障院庭长的权力并从不同维度消解着还权改革的努力，以至于最高人民法院虽对法院组织制度做出了很大的改革努力，却没有从根本上触动那种上令下从、垂直领导的司法决策机制。

随着试点的推进，法官助理改革在人事制度等方面所遇到的困难进一步暴露。[24]参见乔钢梁：《法官助理是选出来，不是考出来的》，《法制日报》2008年3月30日。[32]参见陈永生、白冰：《法官、检察官员额制改革的限度》，《比较法研究》2016年第2期。其一，法官单独序列管理改革呈现周期循环的表征。

所谓政治定位是将人民法院视作实现党和国家意志、确保政策运转的工具。[19]参见刘武俊：《法院书记员管理制度及其变革》，《法治论丛》2004年第1期。

然而，发现变固然重要，但在繁复多样的变化中发现不变也有重大意义。[36]司法系统的行政化运作实际上与整个国家在政治运作上集中统揽、整体协调、上下联动的全面体制一脉相承。

[1]从一个较长周期看，相似改革在周期循环中内卷优化，[2]改革因成效不均衡而无法全面深化。[48]参见栗峥、张海霞：《司法改革的困境及其克服》，《云南社会科学》2015年第2期。